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信赖保护原则普适性之论证

发布时间:2019-04-09 04:15 阅读次数:


李亚兰

(黑龙江龙电律师事务所,黑龙江 哈尔滨 150001)

 

摘要:在崇尚和谐、诚信的今天,信赖保护原则尤显重要。虽然《中华人民共和国行政许可法》初现了信赖保护原则的基本精神,但该原则尚未得到广泛的重视和应有的地位。然而无论从理论层面,还是实践层面,信赖保护原则都应当得以全面且普遍的推广和适用。

关键词:信赖保护原则;普遍性;法安性原则

 

 

信赖保护原则,亦称合理信赖保护原则、保护相信原则,行政法上的信赖保护原则最初起源于德国行政法院判例,适用于私法领域,指民事法律关系双方都应当诚实守信,不得任意改变或撤销自己一方的行为,以免对另一方造成不应有的损失。后经德国行政法学的阐释,日本及我国台湾地区的效仿与发展,逐渐发展成为行政法的一个原则。通说认为,行政法上的信赖保护原则,是指现代法治国家,基于法律秩序的安定性要求和保护社会成员的正当利益的考虑而存在的一项法原则,具体是指行政主体应保护行政相对人基于其行为的合法性和存续性而产生的正当合理的信赖利益,或在行政相对人因信赖其行为而遭受损失时,应给予利益赔偿。该原则一经确立便成为保护人民合法权益,平衡公共权力与私人权利的重要原则。信赖保护原则彰显了行政法的内在理性,它的确立,实际上就是将人类社会美好的道德观念法律化,使其成为一个强制性的行为规则以拘束国家行政机关,使行政主体的公务活动不仅合乎法律而且合乎理性。政府保护人民对政府的信赖利益可以使行政法律关系趋于稳定,而这种稳定不仅对于维护行政相对人的合法权益,而且对于国家顺利达成行政目标都将具有重要意义。

 

一、全面确立信赖保护原则之理论必要性

首先,信赖保护原则能保障行政许可行为的确定力。

依通说,“行政行为的确定力是指行政行为具有不受任意改变(撤消、变更、废止注销或吊销等)的法律效力,它包括形式确定力和实质确定力两个方面。行政行为的形式确定力,是指相对人不得任意以诉讼或抗告等方式要求改变已确定的行政行为,又称不可争力。行政行为的实质确定力,是指行政主体不得任意改变已经确定的行政行为,又称不可变更力或一事不再理原则。”[1]

确定力的目的或使命就是为了使权利义务关系尽快得到稳定,减少纷争及解决纷争的成本,从而实现法的目的。行政行为作为一种意思表示,它相当于承诺,不能任意改变,人民正是基于这点才产生对政府的信赖。相信政府是诚信的政府,是负责任的政府。政府信用应该在信用位阶中居首位,在现代社会中,人们要想有效地进行经济交易、安排生活,就需对行政机关有起码的信赖,行政机关也应该给他们这样的信赖感。如果行政机关己经对相对人发布政策或作出意思表示,并且使后者产生信赖,那么行政机关就有义务兑现上述承诺,不能辜负这个信赖。只有这样,人民的利益才能够在政府的管理下得到充分的保障,权利才能够得到充分的行使。政府已经把某种特权许可给人们了,就不能够随便的收回,那样会引起一些社会关系极不稳定,一些权利义务将处在不确定的动荡之中。而我国强调的是“稳定是压倒一切的大局”,社会稳定很重要。再者,行政许可的确定性来源于法安性原则和民法中的“帝王原则”——诚实信用原则,这也是行政行为确定力的法理基础。

其次,信赖保护原则体现法的安定性。

法律的安定性是指,法律必须具有稳定性和持续性。包括法律规范的安定性和法律秩序的安定性。建立秩序与要求秩序安定,是人类之根本要求。此种需要在法律所构筑的秩序下,便成为对法律的安定性的要求,这也是法律所追求的目的和法的价值之一。早在古希腊,哲学家苏格拉底就提倡法的绝对安定性,为此宁可付出自己的生命。德国法学家拉德布鲁赫认为,在实定法范围内,法律的安全往往比公正更重要。

行政法定,行政机关在做出行政许可时要依法做出。而所依据的法律必须具有相对的稳定性和持续性,不能朝令夕改,要严格按照法律规定的程序做出行政许可。维护法律的尊严。马怀德教授认为法律安定性原则要求:第一,法律制度应当具有可靠性和连续性,应当维持依法确立的现行法律状态;第二,除非符合法律规定的条件,不得制定溯及以往的法律规范;第三,除非符合法律规定的条件,不得取消或者中止公民依法取得的权益,即保护公民的既得权益;第四,立法机关应当使用尽可能准确、明白的术语制定法律。含糊的、缺乏连贯性和一致性的法律是不合格的法律;第五,执法机关应当尊重惯例,禁止反复无常;所发布法律文书,应当术语简明、理由明确具体。

从上述内容来看,法律的安定性包含了信赖保护的因素,因为公民的信赖是对法律关系和法律地位稳定性和连续性的信任;维持法律状态的稳定性和连续性,实际上会起到保护公民对立法和执法信赖的作用。[2]

最后,信赖保护原则反映政府诚信。

“民无信不立,国无信不宁”。诚实信用原则,原本是民法中的一个重要原则,现被引进到行政法领域,诚实信用原则,简称诚信原则,指民事主体在从事民事活动、行使民事权利和履行民事义务时,应本着善意、诚实的态度,即讲究信誉、恪守信用,意思表示真实、行为合法、不规避和曲解合同条款。[3]诚实信用原则渊源于罗马法“一般恶意的抗辩”及诉讼程序上“应依善意及衡平”为判断而发展起来的观念要求有关主体对自己的承诺负责,不能出尔反尔,即允诺后不得翻供。

行政许可行为作为一种行政意志,也是一种承诺。它是关于向相对人分配公共利益的承诺。行政主体如果已经将某种公共利益分配给相对人享受,那么就应当信守和对现这种承诺,在没有出现法律另有规定的情况下,不得予以改变。

政府部门直接接触广大人民,可以说与人们朝夕相处。它的行为要谨慎合法,不能失信于民。但是一个许可行为如果永远不能更改,则显得太过于绝对化,不现实。法律,特别是成文法,具有一定的滞后性,不可能预见到以后所有将要发生的事情或者出现的情形。当情势出现变更的时候,行政许可行为是要发生变化的,或撤消或变更。这就出现了与许可行为的确定力、法安性原则及诚实信用原则在某种程度上的一些矛盾或冲突。如何限制或协调好这种矛盾或冲突,切实保护行政许可相对人的合法权益,应该有合理的规范和解决措施。毕竟行政许可的相对人与行政机关相比处于弱势地位。如果在利益冲突上得不到很好的解决,受损害的一定是行政许可的相对人。所以说要协调好行政相对人与行政机关因情势变更而导致行政许可发生变化而产生的一系列问题,切实维护好行政许可相对人因期待或信赖行政许可行为而所得利益。

二、全面确立信赖保护原则之实践必要性

首先,依法治国方针的确立使得信赖保护原则的产生成为必然。

建国以后相当长的一段时间,我国处于计划经济体制时期。由于经济基础决定了法律、政治等上层建筑,因此计划体制并不局限于经济领域,它实际上使整个社会关系也处于计划和管制状态。在计划体制之下,计划与行政是等值的概念和手段,行政权极端关注政府的计划目标能否实现,没有任何约束,对相对人的权益考虑甚少或者甚至不予考虑。计划的每一个细节,实际上就是政府的每一个行为,行政机关始终坚信自己行为目标的崇高性和正义性,行政权的持有和行使有着当然的正当性,所以它就断然拒绝了形式理性和法律的约束。行政正当性的判断标准也就是行政主体自己的行为,行政即法,“法”即行政,二者合一。“法律这一术语延伸至包括由国家机关制定的各种强制性规范或措施”,行政之手 “所触之物都会变成法律”。因此在计划体制下,根本没有信赖保护存在的土壤。

随着我国经济体制的改革与发展,继续以计划手段作为一种治国方略己明显不合时宜。在1999年的宪法修正案中,我国正式确立了市场经济和依法治国的方略,依法行政也随即成为行政领域实施法治的标志。这些经济体制与政治体制上的重大改变,特别是法治的确立,为信赖保护原则在行政法中获得确立创造了条件。

其次,政府职能的转变提出了确立信赖保护的要求。

市场经济是高度社会化和市场化的商品经济,市场经济拥有经济主体的多元性和平等性,经济行为的自由性和竞争性,经济形式的契约性和公平性等特征。同时,它也要求政府职能由单纯管理向综合服务转变,在社会主义市场经济中政府要扮演“服务者”的角色,加强和建立健全国家宏观调控体系,为经济的发展提供各种方便和服务。随着政府职能的这一转变,社会主义市场经济必然也要求行政法作相应的调整和转变,由侧重规范、约束行政相对人向侧重规范、约束政府自身转变,使行政法成为防治和抗衡政府滥用权力的调节器;由重实体向重程序转变,充分发挥行政法保民的功能,使行政法成为保障人民合法权益免遭行政侵害的有力工具;行政机关要一改往日仅采用强制命令的单一权力手段,更多地运用非权力方法实现行政目的,如行政指导、行政合同等。使国家与人民的关系更趋于平等,体现为一种民主与协商的精神,体现政府与公众相互信任和相互支持。信赖保护原则正是上述转变在行政法中的体现,是政府新职能的配套措施。在行政法领域确立信赖保护原则有助于我国行政法朝着民主、法治的方向发展。

最后,确立信赖保护原则是我国政府适应加入WTO的需要。

世贸组织就是以诚信为基础形成的,它的各种规则都体现了诚信要求。当前中国已经加入了世贸组织,为了适应入世的需要,必须构建诚信社会,切实加强社会信用建设,逐步在全社会形成诚信为本的良好风尚。构建诚信社会,诚信政府尤为重要。因为构建诚信社会需要政府倡导、组织和垂范;需要政府转变职能,并保护公民的信赖利益;需要政府履行入世谈判的承诺,以维护在国际上的形象。在中国入世谈判中就曾有一些国家对中国政府能否履行承诺表示过怀疑,入世后,中国政府应积极履行承诺,维护责任大国的形象,并借入世之契机建立诚信政府,保护私人的信赖利益,使公众对自己的行为后果具有预见性,进而构建诚信社会,创造良好的投资环境和友善、和谐的社会氛围。

综上,信赖保护原则普适性的效果体现在:首先,确立信赖保护原则推动我国法治由形式法治发展到实质法治,有助于我国行政法治建设和完善。现代行政法治注入了越来越多的实质内容,例如,以合理性原则补充合法性原则、以比例原则和信赖保护原则补充依法行政原则;确立政府对侵权行为承担赔偿责任;在行政领域建立程序法制,从而使形式法治转化为实质法治。其次,信赖保护原则对公民合法权益保护具有重大意义。行政法基本原则是由宪法决定的,一个国家有什么样的宪法,就有什么样的行政法基本原则。作为行政法精髓所在的行政法基本原则应当最大可能地反映现代宪政精神。宪法是公民权利的保障书,新的宪法修正案将保障人权和保护私有财产写入宪法,而信赖保护原则正是宪法保障基本人权在行政法领域的体现,信赖保护原则的运用体现着宪法对人权保障的和对行政权力制约的基本精神。最后,信赖保护原则有助于进一步规范和约束行政行为,树立诚信政府,也是适应加入WTO的需要。

 

 

作者简介:李亚兰(1963-),女,黑龙江哈尔滨人,黑龙江龙电律师事务所主任,主要从事法律实践及法学研究。 

*本文为全国经济管理院校工业技术学研究会课题“我国普通高校管理中的行政法问题研究”(批准号  09GYJS001)阶段性研究成果。

 

[1]叶必丰:《行政行为的效力研究》,中国人民大学出版社2001年版,第99页。

[2]参见马怀德:《行政法与行政诉讼法》,中国法制出版社2000年版,第56页。

[3]马俊驹、于延满:《民法原论》,法制出版社2004年版,第39页。


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