【龙电法评】刍议府院协调机制视域下清算组担任破产管理人的优势

一、府院协调机制是现阶段办理破产案件的客观需要和实践经验

由于企业破产将影响地方的社会经济发展和稳定，并且对于破产程序中的职工安置、经费保障、信用修复、企业注销、税收减免等问题，作为司法机关的法院往往“有心无力”，需要依靠政府的力量来完成。

2016 年5月，最高人民法院下发的《关于依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救治和清算工作的通知》，指出“各地根据实际情况，建立由法院、政府等部门相互配合的机制，统筹破产相关工作，一体解决破产工作指导、职工安置、维护稳定等方面的问题。”

2018年3月4日，最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》，指出“健全破产审判工作机制，最大限度释放破产审判的价值。要进一步完善破产重整企业识别、政府与法院协调……推动破产审判工作良性运行，彰显破产审判工作的制度价值和社会责任。”

2019年6月22日，国家发展改革委、最高人民法院、工业和信息化部等13部委联合下发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》，指出“地方各级人民政府应积极支持陷入财务困境、符合破产条件的企业进行重整或破产清算。鼓励地方各级人民政府建立常态化的司法与行政协调机制，依法发挥政府在企业破产程序中的作用，……在总结完善司法与行政协调机制实践经验的基础上，进一步明确政府部门承担破产管理人监督管理、政府各相关部门协调、债权人利益保护、特殊破产案件清算以及防范恶意逃废债等破产行政管理职责。”

正是由于破产案件特别是因破产所衍生的一系列待决解的社会问题，需要通过政府提供社会管理和公共服务的方式才能有效解决。因此，府院协调机制已经成为现阶段办理破产案件的客观需要和基本经验。

 二、企业破产法中清算组的“前世”和“今生”

（一）1986年《中华人民共和国企业破产法（试行）》（下称《企业破产法（试行）》（1986年））体系下的清算组

《企业破产法（试行）》（1986年）是在政策性破产的背景下实施的，仅适用于国有企业的破产法律制度。根据该法第二十四条以及2002年最高院《关于审理企业破产案件的若干规定》第四十八条，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门（包括：工商管理、计委、经委、审计、税务、物价、劳动、社会保险、土地管理、国有资产管理、人事等部门）以及专业人员（中介机构，如律师事务所等）中指定。 

在《企业破产法（试行）》（1986年）中，清算组仅适用于破产清算程序。当债务人被依法宣告破产后，清算组负责接管、清理、回收、管理、处分破产企业财产；并对破产财产进行委托评估、拍卖及其他变现；依法提出并执行破产财产处理和分配方案；提交清算报告；代表破产企业参加诉讼和仲裁活动；办理企业注销登记等破产终结事宜。

（二）2007年《中华人民共和国企业破产法》（下称《企业破产法》（2007年））体系下的清算组

《企业破产法》（2007年）借鉴国外破产立法经验，确立了市场化意义上的破产管理人制度，取代了《企业破产法（试行）》（1986年）背景下的清算组制度，这是我国新破产法中的重大制度创新。

但根据《企业破产法》（2007年）第二十四条以及《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第十八条的规定，仍然可以由政府有关部门、编入管理人名册的社会中介机构的人员组成的清算组担任破产案件的管理人。

换言之，清算组并未从《企业破产法》（2007年）中完全消失，《企业破产法》（2007年）只是以管理人制度取代了《企业破产法（试行）》（1986年）的清算组制度，但并没有禁止清算组可以担任管理人。

在《企业破产法》（2007年）的草案中，并未规定清算组可以担任管理人，立法者在制定该法过程中，试图彻底废除清算组制度。但之所以没有彻底禁止，是因国有资产监督管理委员会等部门指出，根据国务院的相关规定，政策性破产在2007年之后可能还将延续一段时间，所以，在政策性破产解决的主要是社会问题，而不是债权清偿问题的背景下，由政府主导的清算组担任管理人对解决政策性破产企业的特殊问题更为有利。

因此，正式因为《企业破产法》（2007年）保留清算组担任管理人的原因是基于对政策性破产的安排，所以，我国部分学者认为，清算组为管理人的模式不应是选任管理人的主要形式，对清算组担任管理人的案件范围必须加以限定，主要应限定在“纳入国家计划的国有企业政策性破产”及“部分金融机构实施破产”的案件中。

（三）当前形势下应如何看待清算组担任破产管理人？

2015年以来，我国实施供给侧结构性改革，市场主体退出制度是现代化经济体系的重要组成部分，对于深化供给侧结构性改革，优化营商环境，推动经济高质量发展影响重大。

在这样的宏观背景下，我们应将破产制度置于整个市场主体退出制度中加以考察，而不应孤立地将其只当作一个司法程序来看待。

实践也证明，为了充分发挥破产制度在市场主体推出中的重要作用，全国多地在破产案件的处理过程中，积极实行政府和法院联动的府院协调机制。

笔者认为，鉴于需充分发挥府院协调机制在破产案件中的重要作用，应适当扩大清算组担任破产管理人的情形，尤其在涉及重要国有企业、上市公司及其控股企业的重大破产案件中，由政府及职能部门（如金融局、财政局、公安局、网信办等）人员与专业的中介机构（律师、会计师）人员共同组成清算组，担任破产案件的管理人，将较之单独由中介机构担任管理人，在维护破产企业稳定、增强债权人及职工信心、有效与政府及职能部门沟通、协调及决策等方面具有比较优势，也有助于府院联动机制更好的切实发挥作用，将对破产案件的顺利推进，实现企业重生或退出市场的破产目标和价值起到重要的作用。

三、清算组担任破产管理人的优势

根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第十八条第一款（四）“人民法院认为可以指定清算组为管理人的其他情形。”之规定，为除了特定情形以外的，指定清算组为管理人的情形作出了兜底性条款，即使在我们无法判断这一兜底性条款的立法目的究竟是何用意的情况下，但因兜底性条款的存在，客观上为适当扩大清算组作为管理人的情况留下可操作的接口。

在涉及重要国有企业、上市公司及其控股企业的重大破产案件中，由政府及职能部门人员与专业的中介机构人员共同组成清算组，担任破产案件的管理人，较之单独由中介机构担任管理人有如下优势：

（一）全面保障破产程序顺利推进

1．从宏观角度讲，破产法律制度只是搭建了破产企业纾困解难的基本框架，让企业真正走出困境必然离不开政府有针对性的帮助。由政府及职能部门直接作为清算组成员介入破产案件的处理，有利于法律与政策衔接，使得相关政策高质、高效的落实，促进企业尽快摆脱困境得以重生，从而实现保护债权人、债务人、投资人等各方主体利益的目标。

2．从具体案件的角度讲，国有企业、上市公司及其控股企业的破产案件中，往往因涉及职工人数众多，涉及证券市场中小股东利益以及可能对地方甚至行业经济产生重大影响等原因，而出现极其复杂的局面。同时，各债权人之间也存在利益冲突，可能导致债权人单独行动。

为了更好的协调债权人统一依法参与破产程序，通过沟通协商解决债务问题。由政府及职能部门人员参加的清算组，可以更好的以法治化、市场化的方式稳妥处理债务问题，实现多方共赢。

3．从实现政府服务职能角度讲，由政府及职能部门直接作为清算组成员介入破产案件可以最大化发挥属地管理、监督职能。如，破产案件中的股权工商登记及过户问题、债务重组收益涉税问题等，都需要政府相关部门提供一定的支持，以提高破产案件的工作效率。同时，也可以同步实现对破产管理人监督管理、政府各相关部门协调、债权人利益保护、特殊破产案件清算以及防范恶意逃废债等破产行政管理职责。

（二）增强债权人及职工对通过破产程序解决债务问题及化解企业危机的信心

不可否认的是，目前社会公众对管理人制度的认知程度有限，政府及职能部门参与清算组与中介机构共同作为管理人处理破产案件，可以增强债权人及企业职工对通过破产程序解决债务问题及化解企业危机的信心。

（三）促进中介结构进一步发挥自身专业优势

破产案件的处理过程十分复杂，工作量巨大。在破产案件中，中介机构往往，一边需要处理破产法律专业事务，如接管企业；债权申报、审查、确认；代表债务人进行诉讼；制定破产财产分配、变价方案；制定重整（或和解）计划草案等，另一边还要处理职工、中小股东上访维稳工作，同时，还要与各政府职能部门沟通协调。

当然，上述工作内容本应是管理人工作职责范围，但由于律师、会计师的专业性特点，可以提供优质的专业事项的服务，但对于维稳、以及与政府部门沟通协调等事宜，因多种客观原因往往无法如同处理专业事务一样得到良好的效果。而上述问题在破产案件的处理过程中却很重要，在一定程度上关系到破产程序成功与否。

通过由政府职能部门与中介机构联合组成的清算组担任管理人，各清算组成员各尽其职，可以使得中介机构人员从繁杂的非法律事务中得以抽身，更加专注于法律事务的处理，发挥自身专业优势，为破产程序合法稳步推进打下坚实基础。

虽然破产法中清算组的设置是在政策性破产这一特定历史背景下产生的， 但通过对前后两部破产法的考察发现，行政权力介入破产程序是我国破产法律制度的鲜明特点，只是在不同时期介入的强度有所不同，但我们必须承认，行政权力介入破产程序存在现实的基础和需求。 

尽管目前对于清算组担任管理人的法律规定，还存在着适用情形不明确、缺少责任承担机制等方面的不完善之处。但笔者认为，“新瓶装旧酒”绝非“穿新鞋，走老路”。对法律的理解与适用，应以适应社会发展要求，并能积极促进社会经济发展为原则。在现阶段供给侧结构性改革，提高经济发展质量，优化营商环境的背景下，为充分发挥府院协调机制在破产案件中的作用，适当扩大法律中关于清算组担任管理人情形的做法，具有现实的合理性和必要性。当然，在适用前应由政府、法院、债权人等各方进行严格论证，并在中介机构人员的选任上遵循《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》的相关规定。